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El fenómeno del tráfico y de la delincuencia vial

25 junio 2014

Bartolomé Vargas Cabrera. Fiscal de Sala Jefe de la Fiscalía Especial de Seguridad Vial. Fiscalía General del Estado

La figura de Fiscal Especialista, con rango estatutario en el art 20 EOMF que me honro en desempeñar en seguridad vial supone una inmersión en la realidad del tráfico viario y en los muy avanzados  conocimientos científicos y respuestas que la experiencia ha acumulado sobre él en los distintos ámbitos de actuación. Su incidencia en la economía es trascendente, generando el 10%  del PIB europeo. Satisface otras necesidades relevantes relacionadas con los servicios públicos, ocio y comunicación y en definitiva es instrumento de desarrollo personal y social.

Puede abordarse desde diferentes perspectivas (fluidez, gestión, eficacia, incidencia en el progreso económico, bienestar y salud). La seguridad debe ser la primera en las valoraciones de las normas jurídicas. Sin un tráfico seguro no es posible alcanzar las demás finalidades benéficas a que está orientada la circulación de vehículos de motor .El art 91.1.c) TFUE se refiere a ella. Por eso empezamos por los datos sobre siniestralidad que no son sino un fracaso de las estrategias de seguridad vial.

En la Circular 10/11 del FGE sobre criterios de actuación especializada del MF en seguridad vial se incluyen los datos y enfoques  que incluyo y actualizo a continuación.  La 1ª  Conferencia Interministerial Mundial auspiciada por  Naciones Unidas  sobre seguridad vial celebrada en Moscú los días 19 y 20 noviembre de 2009 bajo el lema “Es hora de actuar” barajó la cifra anual de 1.200.000 muertos y 50 millones de heridos, calificada como verdadera pandemia, como catástrofe evitable para nuestro planeta a diferencia de las provocadas por fuerzas naturales y traducida en un coste del 1´5% del PIB. Tras la constatación de que la siniestralidad vial es la primera causa de mortalidad en la población de entre cinco y veinte años y que se hallará entre las primeras en 2020 de no adoptarse urgentes medidas, bajo el amparo  del máximo organismo internacional fue diseñada la Estrategia de Seguridad Vial 2010 -2020, basada en medidas preventivas y sancionadoras. El reciente informe de la OMS subraya que el 90ª de la accidentalidad corresponde a países con ingresos bajos y medianos, titulares de  un parque sólo del 48% de los vehículos.

El Libro Blanco COM (2001) 37, presentado  el 12 de septiembre de 2001,  propuso el objetivo en la UE de reducir a la mitad el número de muertes para el 2010, que en esa fecha era de 50.000. Las medios idóneos  para lograrlo se desarrollaron en el Programa de Acción Europeo derivado de la COM (2003) 311 (educación y formación continua de conductores particulares y profesionales, progresos  tecnológicos de los automóviles en seguridad activa y pasiva, mejora de las infraestructuras viarias con especial atención a los llamados “puntos negros” (TAC tras la Directiva 2008/96/CE) y primeros auxilios y asistencia a las víctimas. La Recomendación 2004/345/CE insistió en la necesidad de sanciones disuasorias y rehabilitadoras como instrumento indispensable junto a los anteriores.

La reciente Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo “Hacia una espacio europeo de seguridad vial: orientaciones políticas sobre seguridad vial 2010-2020” y  el nuevo Libro Blanco de  28 de marzo de 2011, tras reconocer que el número de muertos en la década superó los 35.000 anuales frente a los 25.000 planteados  renueva el objetivo de reducción al 50% para 2020 con la intención de aproximarse a la tasa cero en 2050. Con el mismo objetivo, en la Directiva sobre persecución transfronteriza de infracciones de tráfico 2011/82/UE de 25-10 y en otros textos se insiste en  los medidas antes apuntadas, resaltando la necesidad de protección de colectivos vulnerables y en la armonización de las legislaciones en el ámbito sancionador.

En nuestro país, a partir del Libro Blanco de 2001 se redoblaron los esfuerzos normativos, políticos y de gestión  en el llamado por los expertos  triángulo conductor-vehículo-vía pública para unirse con mayor decisión a la estrategia europea a que hemos hecho referencia. Para entonces, ya se habían traspuesto a nuestro ordenamiento diversas Directivas y se estaban aplicando Reglamentos referidos a materias como la homologación de vehículos, control y formación en los transportes y transportistas profesionales por las vías transeuropeas. La armonización de esta legislación preventiva se ha extendido a partir de 2001 y buena prueba de ello son la Directiva citada sobre infraestructuras, sin duda hito histórico-normativo en la UE transpuesta por RD 415/2011 de 11-3 y la Directiva 2006/ 126/CE sobre permiso de conducir, asimismo  transpuesta en el Reglamento de Conductores (en adelante, ReglCo.) aprobado por RD 818/2009 de 8 de marzo.

Las iniciativas propias desplegadas en distintos sectores de intervención se plasmaron en el Plan Estratégico de Seguridad Vial 2006-2010,  sustituido por el Plan Estratégico 2011-2020 aprobado en Consejo de Ministros de 25-2-2011, de conformidad con las exigencias europeas. En el ámbito sancionador administrativo reseñemos la introducción del llamado “carnet por puntos”  a través de la  ley 17/2005 de 19 de julio, cuyo régimen ha sido modificado por la Ley 18/2009 de 23 de noviembre, estando pendiente de publicación en el BOE nuevas modificaciones que a su vez trasponen la Directiva de persecución transfronteriza.  

La consecuencia directa de los compromisos asumidos por nuestro país ha sido la drástica reducción de las cifras de siniestralidad. Desde 2003 la estadística arroja una disminución de los fallecidos y heridos graves de 5399 muertos y 26.305 heridos graves en 2003, a los 1903 muertos y 10.444 heridos graves respectivamente de 2012. En el cómputo europeo de muertos por millón de habitante, módulo utilizado en la UE, hemos pasado de los 126 en el año 2003 a los 41 del año 2012, siendo la media de la UE de 69. España en la década 2001-2010 ha cumplido con el objetivo de reducción al 50%  marcada en 2001. El número de víctimas todavía es elevado y no caben, por tanto, lecturas triunfalistas sino nuevos empeños.

En síntesis, hay consenso acerca de que la disminución del número de tragedias personales escondidas entre los grandes números depende del mayor o menor desarrollo de las respuestas educativas y preventivas  y de  la aplicación  de sanciones, como demuestran los datos estadísticos.

Examinemos seguidamente la función de las normas penales en la seguridad vial.  La moderna progresión científica y tecnológica ha generado mayor bienestar y simultáneamente ha dado lugar a sociedades de riesgo o, para ser precisos en términos generalizados en la doctrina penal, a ámbitos riesgosos sobre los que se proyecta la intervención del derecho penal. Las tensiones se producen entre la necesaria protección que las normas penales han de otorgar a los bienes jurídicos fundamentales tutelados y la necesaria asunción de riesgos inevitablemente unidos a mejoras que hacen avanzar a las sociedades. Es también comúnmente aceptada por la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo  la tesis de la imputación objetiva (por todas, SSTS 29-5-98, 4-3-2005, 26-10-2005, 8-10-2010 y 2-11-2010). En ella la teoría o perspectiva del incremento del riesgo lleva a la consideración de que la norma penal debe  interpretarse sobre  la idea de riesgo tolerable, siendo el plus de  riesgo intolerable el que motiva su aplicación. Asimismo, desde la perspectiva del fin de protección de la norma, se depura el concepto penal de riesgo jurídicamente desaprobado unido al tipo de injusto.

En el ámbito del tráfico viario junto a estos planteamientos, hay singularidades dignas de resaltarse. En primer lugar, la aparición de específicas técnicas de neutralización de la intervención penal donde resplandece de manera inmediata la idea vivida por todos los ciudadanos de progreso, de éxito personal, social y económico. No son discutibles las aportaciones que a la actividad económica, pública y privada  ha generado y genera el tránsito rodado. Lo que ocurre es que desde el principio de manera latente o subliminal ha desempeñado un papel central la idea de un progreso deshumanizado, carente de referentes éticos, de valores y  cuyos objetivos finales no se conocen.

Esta idea del progreso asociado al vehículo, ha llevado a la dialéctica coste-beneficio: puesto que los beneficios son superiores a los costes y gastos de las víctimas de accidentes de tráfico, considerémoslas como un inevitable tributo o peaje del progreso. Este primer aserto lleva a la justificación o devaluación de las conductas infractoras unida a la desaparición o difuminación de la idea de responsabilidad individual. Es el Estado-se dice- el encargado de prevenir el mayor número de accidentes que aumentan los costes y son las entidades aseguradoras -en último caso el ente estatal- las encargadas de proveer a  la satisfacción meramente económica y nunca de plena restauración  a las víctimas.

Al diluirse el freno de la responsabilidad, surge una concepción patrimonialista del vehículo y de las vías públicas. ”Es mi vehículo y hago con él lo que quiero” como ejemplifica un conocido autor de Psicología de la conducción. Las leyes de tráfico quedan en segundo plano, como si la circulación fuera un coto cerrado e inmune a ellas. El modelo social a que responden estas ideas se refleja en el tráfico, en conducciones sin exigencias ético-sociales trasunto de una inadecuada   competitividad  e  insolidaridad. La sociedad de los riesgos es aquí la sociedad de las prisas sin control. Las tensiones del tráfico y de la calle se retroalimentan.

La complicidad de todos, conductores o usuarios, explica la ausencia de reproche o censura de los comportamientos infractores. Las conocidas afirmaciones de la antigua Criminología acerca de que esta delincuencia es propia de “caballeros, de gente honrada” traduce un sentimiento elitista o clasista que aún pervive. Puesto que estos delitos están al alcance de todos, pero sobre todo de los que tienen capacidad de decidir, démosle un tratamiento penal devaluado.

La UE con decisión desde el año 2001, Naciones Unidas desde 2009 y otros países con anterioridad, vienen realizando un enorme esfuerzo para revertir esta lógica inexorable y fatalista. La aplicación de las medidas educativas y preventivas a que hicimos referencia en el anterior apartado ha demostrado que los accidentes son evitables en cifras cuyo techo final no se adivina y que llevan ya a pensar en la visión cero. La cultura de responsabilidad individual, solidaridad y de respeto a la ley se manifiesta en leyes sancionadoras de progresiva eficacia. La respuesta penal en los países de la UE se ha hecho más rigurosa en esta década. Cunde la idea de que la misma sociedad que convive en otros lugares, convive mientras circula. Al mejorar sus comportamientos con el vehículo se hace mejor en general.

Estos razonamientos son el desarrollo, desde un trasfondo no sólo jurídico-penal sino también cultural, del compromiso que ya el Fiscal General del Estado en nombre del Ministerio Fiscal asumió en su comparecencia de noviembre de 2005 ante la Comisión no Permanente de Seguridad Vial y Prevención de Accidentes de Tráfico, de promover una respuesta penal eficaz ante la delincuencia vial. El compromiso se tradujo también en la dedicación a la delincuencia vial de un capítulo en la Memoria Anual del Fiscal General del Estado, en la Instrucción nº 3/2006, en la Consulta nº 1/2006 y por último en la Circular 10/11 citada. La Instrucción ponía de relieve el fenómeno de privatización de las infracciones penales de tráfico y subrayaba la necesidad de que el derecho penal cumpla su papel protector de la vida e integridad física en el tráfico viario. Para que, se decía, “...pueda tener el poder coercitivo y la capacidad de imposición y respaldo de valores sociales que está llamado a producir..”

Las actuaciones del Ministerio Fiscal estuvieron en la génesis de las nuevas respuestas penales normativas. En realidad y en consonancia con lo que venimos exponiendo, en la ausencia de una respuesta penal proporcionada y disuasoria reclamada por la  Instrucción subyacía un déficit de intervención penal basado en una inversión valorativa.

La ratio legitimadora de la tutela penal de los delitos de peligro   es la protección de los  bienes jurídicos, vida e integridad física,   cuya naturaleza principalísima en su condición de derechos fundamentales, queda fuera de duda. Para ejemplificar lo que decimos y con respeto a las decisiones legislativas, la pena de  un hurto de pequeña cuantía ligeramente superior a 400 euros (art. 234 CP) es más elevada que  la  correspondiente al  delito doloso del art 379.2 CP en que la ratio de la tutela no es la propiedad sino bienes personales del máximo relieve.

Los delitos de peligro o riesgo de los arts. 379-385 CP significan en atención a lo dicho un adelantamiento de las barreras de protección del derecho penal .Junto a ellos hemos de referirnos  a las figuras de homicidio y lesiones imprudentes tipificadas en los arts. 142, 152 y 621 CP en su aplicación al tránsito rodado, cuyos  resultados  los delitos de peligro tratan de prevenir. La Circular 10/2011 profundiza en los criterios de depuración de los conceptos jurídicos indeterminados de grave o leve imprudencia, bajo el prisma del principio de intervención mínima y con la finalidad de   evitar la sistemática remisión a juicio de faltas con debilitamiento de la tutela penal y fortalecimiento  del proceso de privatización reseñado .

Carecería de sentido abordar sólo éstas  figuras delictivas sin hacer mención a los trágicos resultados que conllevan. Desde el principio- citemos junto a la Instrucción 3/2006, la Instrucción 5/2007- el compromiso en seguridad vial  del Ministerio Fiscal conforme a lo dispuesto en el art. 3 del EOMF y art. 773.1 LECrim, se ha centrado en la protección de los derechos de las víctimas en los procedimientos tramitados al amparo de estos  tipos, ante frecuentes situaciones de indefensión.

En particular, en una cuestión tan trascendente para su futuro como son las indemnizaciones reguladas conforme a los criterios y reglas del Baremo de indemnizaciones del Seguro. La Circular hace historia en cuanto es  la primera que se ocupa de ofrecer pautas interpretativas sobre la materia .Van dirigidas a   que en el proceso se apliquen con celeridad y con criterios unificados  los mecanismos de la oferta y respuesta motivada previstos en el art 7 de la ley de Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de vehículos de Motor ( RD legislativo 8/2004 de 29-10).A velar  porque  haya una debida información de sus derechos como reclama la Directiva 2012/29/UE y un pronto aseguramiento y satisfacción de las indemnizaciones bajo la óptica de que tienen derecho a las estrictamente cuantificadas y previstas en el Baremo y normas complementarias.

Finalicemos con una panorámica con mayor detalle de la legislación penal. Fué de gran trascendencia la  Reforma operada por LO 15/2007 de 30 de noviembre que introdujo importantes innovaciones en el régimen penal del tráfico, creando el nuevo capítulo 4º del Título 17  “ delitos contra la seguridad vial “ de.  Surgió de una Proposición de Ley suscrita por todos los grupos parlamentarios acordando seguir el procedimiento especial y urgente para desgajar esta regulación del Proyecto general de Reforma del CP enviado al Congreso el 15-12-2006 y que no logró culminar su andadura en el Parlamento. La  Proposición estaba acompasada con los profundos compromisos institucionales y de la sociedad civil en materia de educación y prevención a que hemos hecho referencia.

La Reforma aprobada implicó una elevación de la respuesta penal y se tradujo en nuevas incriminaciones como las de los arts. 379.1 CP (exceso de velocidad punible) y 384 inciso 1 y 3 CP (conducción con pérdida de la vigencia del permiso o licencia por pérdida de puntos o sin haberlos obtenido); en la ampliación o remodelación de los tipos penales existentes (arts. 379.2, 383, 384 inciso 2 y 385.1 CP) y en previsiones penológicas de mayor rigor (arts. 47, 381, 382 y 384 inciso 2 CP).

Conforme a la normativa anterior, se contaba con dos tipos de peligro abstracto (el de los anteriores  arts. 381.2 y  384.2 CP) ya que el delito de conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas del art. 379 - hoy 379.2 inciso 1 CP- contiene en realidad  un tipo de peligro común como resalta la Consulta 1/2006. La Reforma suprimió el art. 381.2 CP  e introdujo los delitos, de los arts. 379.1 CP (exceso de velocidad), 379.2 CP (tasa objetivada de 0´60 mg) y 384 CP (conducción sin haber obtenido nunca permiso o licencia) con la intención aludida en el Preámbulo de la Ley de incrementar el control de los riesgos tolerables. La nueva respuesta penal era coincidente, en lo esencial, con las que se venían produciendo en el ámbito de la UE, desde las singularidades de la cultura jurídica y realidades de cada país. Finalmente apuntar que vino a completar en el ámbito sancionador general, la ley 17/2005 de 19 de julio reguladora del llamado carnet por puntos con repercusión en el art. 384 CP como luego veremos. La Reforma operada por LO 5/2010 reforzó la repuesta penal con el comiso de vehículos de motor (art 385 bis) y estableció previsiones tendentes a una mejor individualización de la pena

La aplicación de las nuevas normas penales  ha alcanzado altas cotas de eficacia procesal gracias al esfuerzo de las Policías de Trafico, Autoridades de tráfico, Fiscales y Jueces. Los procedimientos incoados por los tipos de nueva creación o remodelados han significado el 40% de las Diligencias Urgentes tramitadas en todo el territorio nacional. Asimismo representa cerca de una tercera parte de los escritos de acusación que formula  el MF, impulsando la vía de la conformidad traducida en casi el   90% de los casos. No podemos olvidar que la Reforma ha  propiciado un proceso de acatamiento a las normas y reinserción del imputado con pronto cumplimiento de la pena (inmediato en cuanto se interviene el permiso de conducir en el Juzgado de Guardia y se inicia la ejecución).

En cumplimiento de las obligaciones que el art 773.1 LECrim los  Fiscales en pro de las garantías de los imputados,  solicitan la conversión a Diligencias   Previas de aquellos casos en que son precisas mayores profundizaciones probatorias ( a modo de ejemplo: falta de constancia de márgenes de error de los cinemómetros o radares, documentación de aparatos, notificaciones al imputado en el delito del art 384 inciso 1 CP), instándose igualmente el cumplimiento de lo prescrito en el art 787 LECrim sobre requisitos y  garantías de la conformidad. El número de condenas por delitos contra la seguridad vial  dictadas desde el 2-12-2007, fecha de la entrada en vigor supera  las 300.000.

Todo ello ha supuesto una respuesta penal diaria, silenciosa y proporcionada de la ley penal que sin duda ha colaborado en la conciencia de seguridad vial, en el respeto solidario a las normas. Las mayores reducciones de siniestralidad han coincidido temporalmente con ella.

Finalicemos volviendo a las primeras líneas. El fenómeno del tráfico y el de la delincuencia vial ejemplifica hasta qué punto goza de validez la visión de Política Criminal, ya en Von Listz y en los tiempos recientes rescatada desde otra óptica por Roxin, con la  que debe afrontarse la creación legislativa de figuras penales y su aplicación. Las normas penales forman parte de una estrategia global y coordinada para afrontar el fenómeno del tráfico, el de la siniestralidad y en particular  el de las conductas delictivas que surgen en su seno. Cumplen su función, la que les corresponde de acuerdo con los  fines a que se orientan  (prevención general negativa y positiva y prevención especial), con la necesaria vigencia del principio de intervención mínima y del cuadro de garantías unidas al principio de legalidad.

El principio de última ratio de las previsiones punitivas significa que antes de ellas están las sanciones administrativas, cuya eficacia aplicativa es indispensable para la seguridad  y las demás estrategias educativas y preventivas , muy señaladamente la mejora y conservación de la red viaria , la seguridad activa y pasiva de los automóviles , la formación permanente de los conductores y la educación .Creo que la clave para consolidar lo que hemos hecho la sociedad civil y las instituciones radica en la educación en los colegios , que es nuestra  asignatura pendiente , todavía sin el suficiente reflejo en la LOMCE. Ya  decía Beccaria en 1776 (De los delitos y las penas) que la mejor manera de prevenir o evitar la infracciones penales es la “... educación del pueblo..”.

No debo terminar estas breves reflexiones sin hacer referencia al trabajo de los Fiscales Adscritos y Fiscales Delegados (uno en cada provincia y algunos con dimensión autonómica). No es sólo de coordinación de criterios técnico-jurídicos , sino también de permanente contacto con Asociaciones de Víctimas, Policías Judiciales de Tráfico y Foros y entidades que se ocupan de la seguridad vial en sus distintas vertientes. Juntos hemos diseñado proyectos de investigación científica sobre siniestralidad infantil, elaboración de dictámenes periciales criminológicos para multirreincidentes y otros tendentes a trasladar al proceso los conocimientos manejados en otros ámbitos, siempre con la finalidad de reeducación y recuperación para la legalidad y la sociedad de los conductores autores de delitos.

La meritoria tarea diaria en los Juzgados de Guardia, Juzgados de lo penal y Audiencias es de todos los miembros del Ministerios Fiscal, pues la mayoría de los integrantes de las plantillas intervienen en procesos viales. Por supuesto de los Jueces y Tribunales que son los que aplican y las Policías de Trafico que investigan y elaboran los atestados .En consonancia con el esfuerzo de todos los ciudadanos para que el vehículo de motor sea habitáculo de  respeto a la ley y bienestar. En definitiva de camino hacia la vida y no hacia la tragedia y la muerte, casi siempre evitables.              

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